重庆渝东建设有限公司不服县发展和改革委员会

招投标投诉处理案行政复议决定书

（云府复〔2021〕46号）

申请人：重庆渝东建设有限公司。

被申请人：云阳县发展和改革委员会。

第三人：云阳县规划和自然资源局。

第三人：超宇集团有限公司。

申请人不服云阳县发展和改革委员会《招投标投诉行政处理决定书》（云发改投诉决〔2021〕5号）（以下简称5号处理决定书），于2021年7月21日申请行政复议，要求撤销该处理决定书，本机关于同日予以受理，因案情复杂，于2021年9月10日决定延期30日作出行政复议决定，本案现已审理终结。

申请人请求：撤销《招投标投诉行政处理决定书》（云发改投诉决〔2021〕5号）。

申请人称：申请人参加了云阳县规划和自然资源局施工总承包公开招标，被评为第一中标候选人，申请人认为被申请人作出的5号决定书认定事实错误、适用法律错误，应当依法予以撤销，主要理由如下：

一、决定书认定该项目招标文件设计费部分表述不清，存在争议，事实认定错误。决定书认为，招标文件第22页“按照国家发展改革委发改价格〔2014〕1573号及计价格〔2002〕10号规定的80%，采用按02版的工程勘察设计收费标准（计价格〔2002〕10号）的折扣费率，对设计填报统一的折扣费率”这里的80%表述有争议，未表述清楚80%是最高限价还是乘以80%。同时招标文件未阐述固定费率最高限价与暂定设计费用投标报价最高限价的关系。申请人认为，招标文件的前述内容表述准确，不应存在争议。第一，虽然计价格〔2002〕10号收费标准已因国家开放收费管制而废止，并将具体的收费标准交由市场主体按市场行情确定，因此本项目招标人在没有新的收费标准的情况下，业主选择按原计价格〔2002〕10号收费标准计费，并无不当。第二，计价格〔2002〕10号收费标准已经明确规定最高限价的计算公式（或称计算方法）。招标文件已经明确暂定设计费用投标报价最高限价与固定费率80%之间的关系，即招标文件中暂定设计费投标报价最高限价855600.00元，是按固定费率最高限价为80%计算得出的最高限价，具体计算过程为，本工程暂定建安工程费2000万元，根据计价格〔2002〕10号收费标准，应在1000万元-3000万元之间确定收费基价，若按100%收费应为106.95万元，按80%计算为855600.00元，由此可见，招标文件各概念、数据、比例之间的关系是明确且唯一的，不存在两种算法，不存在争议。第三，投诉人明知自己投标报价错误，却故意误导被申请人，致被申请人作出错误的行政处理决定。投诉人在投诉书中一边称招标文件关于设计费表述部分不清，关系不明，另一边却又准确且唯一地理解、把握了招标文件该部分的内容实质及相互关联。因此，只需考查其计算公式即一目了然，从投标人在投诉书第7项的表述能够看出，一是投诉人清楚招标文件表述内容及相互关系，且准确地计算出设计费，不存在其他诉称的争议。二是投诉人自身原因导致了报价错误。投诉人的计算方法违反了〔2002〕10号收费标准规定的计算规则。同时，投诉人还错误地认为申请人按73%比例报价应为624588.00元，并以此为由，称申请人的报价未响应招标文件要求，应为废标，甚为荒唐。更为荒唐的是，被申请人认可了投诉人以错误的计算公式否定申请人正确的计算公司的投诉理由。

二、决定书认定评标委员会在评审过程中发现争议，未按规定程序和办法处理，没有事实依据。招标文件不存在争议，投诉人自己的投标报价前后不符，被评定为废标，按投诉人投标报表中填写的70%折扣率报价，其设计费的报价应为748650.00元，其实际报价为598920.00元，明显自相矛盾，评标委员会将其作为废标合理合法。因此不能将投诉人错误报价与申请人正确报价认定为存在争议。

三、决定书法律适用错误。决定书依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十三条、第八十一条之规定，认定项目招标、投标、中标无效。而决定书仅仅认定招标文件违反了发改委的相关文件规定，反而说明招标文件并未违反法律、行政法规的强制性规定。且决定书只认定招标文件部分内容存在争议，并未认定招标文件有违反公开、公平、公正和诚实信用原则的情形。故被申请人适用法律错误。

被申请人辩称

一、答复人主体适格。根据《关于印发云阳县公共资源交易监管体制改革方案的通知》（云阳委办〔2020〕28号）第二条（三）项规定，该施工总承包项目由本县审批、核准，我委对该项目的招投标活动具有监管职能职责，处理该项目的投诉主体适格。

二、答复人受理投诉符合相关规定。我委于2021年6月8日收到超宇集团有限公司的投诉。收到投诉后，相关科室进行了审查，一是该投诉在投诉时效范围内，二是投诉前投诉人先向招标人提出了异议，符合异议前置要求，三是投诉书要件齐全，我委受理该投诉符合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》及相关政策文件规定。

三、答复人认定事实清楚。

（一）招标文件存在争议。该施工总承包项目招标文件第22页“按照国家发展改革委《关于开放部分建设项目服务费标准有关问题的通知》（计价格〔2014〕1573号）及《工程勘察设计收费管理规定》（计价格〔2002〕10号）规定的80%，采用按02版的工程勘察设计收费标准（计价格〔2002〕10号）的折扣费率，对设计费用填报统一的折扣费率”。此处的“80%”通常理解为乘以80%，而不是最高限价。被投诉人云阳县规划和自然资源局在质证时提出重庆市双石监狱新建项目工程造价全过程控制服务项目招标采取类似的表述，而重庆市双石监狱新建项目工程造价全过程控制服务项目招标文件相应表述为“参照《重庆市物价局关于工程造价全过程控制服务项目收费标准的通知》（渝价〔2013〕428号）文件附表2工程造价咨询服务项目及标准（清单计价方式）序号6‘工程量清单施工阶段工程造价全过程控制’，项目标准计算的80%作为本项目费率的招标控制价，本次暂定总价招标控制价为102.328万元”。此项目中的“80%”明确告知是“作为本项目费率的招标控制价”。与渝东北地质灾害应急分中心建设项目装饰装修分部设计施工总承包项目招标文件表述不一致。申请人称“招标文件已经明确暂定设计费用投标报价最高限价与固定费率80%之间的关系，即招标文件中暂定设计费投标报价最高限价855600.00元，是按固定费率最高限价为80%计算得出的最高限价”。而招标文件原文表述为“固定费率最高限价为80%，暂定设计费投标报价最高限价为855600.00元；投标人的投标总报价不得超过最高限价，否则由评标委员会作出否决投标处理”，整个招标文件均未阐述固定费率报价与设计费投标报价之间的关系。

（二）招标文件争议造成的影响。本项目因招标文件表述不清，主要造成以下两方面的影响：一是在投标阶段，共有10家企业投标，设计部分报价有两种情形，分别各有五家，第一中标候选人与投诉人分别采取了不同的报价方式。二是在评标阶段，评标委员会对招标文件设计部分评审标准掌握不准，未按照招标文件规定的评标标准和办法进行评审，对招标文件启动了澄清、解释程序，予以采信后才完成了评审工作。

四、答复人处理有据。因招标文件设计部分表述不清，存在争议，投标报价时有两种不同情形的报价，评标委员会不管支持哪种情形的报价对另外一种情形的报价不公平、公正。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十三条的规定，评标委员会应终止评审活动，由招标人修改招标文件后重新招标，但评标委员会评审时未按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十三条及招标文件规定的评标标准和办法进行评审，擅自启动澄清、解释程序，由没有解释权及处置权的交易中心工作人员对招标文件进行解释，评标委员会予以采信并评出中标候选人，其行为违反了《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条的规定。根据条例第八十一条的规定，本项目招标、投标、中标无效，由招标人依法重新招标。

五、答复人程序合法。2021年6月8日我委收到投诉人超宇集团有限公司的投诉，并予以受理，通过调查，并于2021年6月30日举行了质证，经征求市局相关处室处理意见，于2021年7月8日作出投诉处理决定，并在县公共资源交易网进行了公示。该行为符合《工程建设项目招标投诉处理办法》及相关规定。

综上，答复人作出的《招投标投诉行政处理决定书》（云发改投诉决〔2021〕5号）认定事实清楚、依据充分、程序合法，恳请复议机关予以维持。

第三人云阳县规划和自然资源局称：一是本案招投标活动程序合法；二是按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十二条的规定，对招标文件有异议的，应当在投标截止日期10日前提出。本案招标文件第二章招标人须知前附表2.2.4对提出异议作出了规定，投标人在投标截止时间10日前从未向招标人及招标代理机构提出过任何异议，这充分说明该投标人已认真分析研读了招标文件，并认可招标文件。

第三人超宇集团有限公司称：一是在渝东北地质灾害应急分中心建设项目装饰装修分部设计施工总承包投标过程中，在资格审查、方案评审、技术评审、价格评审均合格的情况下，被评判为“设计费投标总报价与费率报价不一致，出现报价不唯一，投标函和报价评审不合格，否决我司投标”。重庆渝东建设有限公司被推荐为本项目第一中标候选人，我司对本次评审结果深表愤慨和不可接受，深刻感受到在本工程招标活动中受到不公平公正的待遇。二是认为其投标文件符合招标文件规定，不应作为废标处理；三是向云阳县发改委提出的请求是认定我司及其他九家单位投标函和报价均为合法有效的投标文件，撤回我司及其余四家单位投标函和投标报价评审不合格的决定，并且重新组织委员会进行评标；撤销第一中标候选人的中标公示，根据重新评标结果重新确定中标候选人。四是招标人在对评标结果的解释中特别强调855600.00元是本工程80%的设计费，要按照855600=80%的逻辑将总价还原为1069500元再打折，我司认为其说法错误，在未给出计算公式、相关参数及说明的情况下，无法证明855600=80%，还原也就没有理论支持。投标人只能按照855600.00元作为最高限价，按照低于80%比例进行报价。

经审理查明：2018年9月19日，云阳县发展和改革委员会《关于渝东北地质灾害应急分中心建设项目可行性研究报告的批复》（云发改投〔2018〕482号），对该项目的建设内容及规模、总投资、建设工期、招标方案核准、优化设计方案等内容进行了批复。

该施工总承包招标由第三人云阳县规划和自然资源局委托重庆旭业建筑工程咨询有限公司招标，招标文件规定：“投标报价1.本项目的总承包费用由设计费、建筑安装工程费及其他费用组成，投标报价应为完成投标人须知的附表1.3.1条规定的招标范围内所有工作以及按合同约定交付招标人项目成果所需的全部费用（包括施工图设计（不包括玻璃幕墙部分），主体装饰装修分部工程施工直至竣工验收合格及整体移交，工程保修期内的缺陷修复和保修等）”。“2.报价方式：本项目采用固定单价/费率包干的方式，投标人根据项目情况、自身实力，市场行情分别填报设计费投标报价、建筑安装工程费投标报价、其他费用投标报价。投标报价保留两位小数，小数点后第三位四舍五入，在工程总承包全过程中，除合同约定可以调整的情形外，固定单价/费率不予调整，投标总报价=设计费投标报价+□专业设备材料费投标报价+建筑安装工程费投标报价+其他费用投标报价。2.1设计费：设计费投标报价应为完成招标文件所确定的委托设计的范围和设计业务所需的全部费用（包括施工图设计阶段、施工阶段、缺陷责任全阶段）。具体包括为实施和完成本项目全部设计工作所需的管理费、资料费、劳务费、技术服务费、办公家具、办公设施、通讯工具、通讯费用、交通工具、保险、税务、利润及协调费等实施工程设计所产生的一切费用。暂定设计费投标报价=暂定建筑安装工程费×固定费率报价。2.2建筑安装工程费：建筑安装工程费投标报价包括完成招标范围内工程项目的人工费、建筑设备材料费、施工机具使用费、企业管理费、利润、一般风险费、措施项目费（含临时设施费、检验检测费、系统集成费、安全文明施工费）、其他项目费、规费、税金，招标文件及合同约定的相关费用，政策性文件规定的所有费用。暂定建筑安装工程费投标报价=暂定建筑安装工程费×固定费率报价”。“3.1设计费最高限价：（1）固定费率最高限价为80%，暂定设计费投标报价最高限价为855600.00元：投标人的投标总报价不得超过其最高限价，否则由评标委员会作否决投标处理。最终结算设计费金额=以最终审核结算的建安工程费为计费基数按02版的工程勘察设计收费标准（计价格〔2002〕10号）执行中标费率折扣结算，但最终设计费不得超过最高限价。按照国家发展改革委《关于开放部分建设项目服务费收费标准有关问题的通知》（发改〔2014〕1573号）及《工程勘察设计收费管理规定》（计价格〔2002〕10号）规定的80%采用按02版的工程勘察设计收费标准（计价格〔2002〕10号）的折扣费率，对设计费用填报统一的折扣费率；折扣费率以“%”为单位，“%”前保留2位小数。各投标人的设计费率报价均不得超过上述招标控制价费率，否则由评委员会作否决投标处理。（本次招标建筑安装工程费暂按2000万元计算）”。

2021年4月30日，该施工总承包项目在重庆市公共交易网（云阳县）发布招标公告，2021年5月10日，在同一网站上发布了该施工总承包答疑文件。项目于2021年5月26日在重庆市云阳县公共资源交易中心开标，经评标委员会评审后，2家投标人投标文件技术方案评审不合格；1家投标人资格评审不合格；2家投标人的设计费投标总报价与费率不一致，出现报价不唯一，投标函及投标报价评审不合格，否决其投标。评标合格的投标人共计四家，评标委员会推荐的前三名中标候选人：第1名重庆渝东建设有限公司。2021年5月27日，在同一网站上发布中标候选人公示。

第三人超宇集团有限公司认为其投标不应被否决，于2021年5月31日向第三人云阳县规划和自然资源局提出质疑，云阳县规划和自然资源局于2021年6月3日作出复函，认为超宇集团有限公司质疑与事实不符，评标委员会评审结果并无不当。

超宇集团有限公司对云阳县规划和自然资源局的复函不服，于2021年6月8日向被申请人投诉，请求：（一）根据《重庆市招标投标条例》第二十一条规定，请求认定我司及其他九家单位投标函和报价均为合法有效的投标文件，撤回我司及其余四家单位投标函和报价评审不合格的决定，并且重新组织委员会进行评标。（二）三家投标函中其施工负责人未取得建造师执业资格，不符合招标文件规定。（三）撤销第一中标候选人的中标公示，根据重新评标结果重新确定中标候选人。被申请人于2021年7月8日作出《招投标投诉行政处理决定书》（云发改投诉决〔2021〕5号），认定的事实：（一）该项目招标文件设计费部分表述不清，存在争议；（二）评标委员会在评审过程中，发现招标文件设计部分投标报价存在争议，未按招标文件的评标标准和办法进行评审，对招标文件启动澄清、解释程序，由交易中心工作人员解释招标文件，并予以采信；（三）该项目招标文件对项目经理、施工技术负责人作了要求，而对施工负责人未作要求。依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十三条、第八十一条之规定，确认本项目招标、投标、中标无效，由招标人依法重新招标。

以上事实有下列证据证明：

1.行政复议申请书；

2.申请人营业执照复印件；

3.云阳县发展和改革委员会《招投标投诉行政处理决定书》（云发改投诉决〔2021〕5号）；

4.行政复议答复书；

5.投诉书；

6.中标公告；

7.复函（云规划资源函〔2020〕181号）；

8.中共云阳县委办公室《关于印发云阳县公共资源交易监管体制改革方案》的通知（云阳县委办〔2020〕28号）；

9.批复（云发改投〔2018〕482号）；

10.各单位投标报价截图；

11.招标文件；

12.工程勘察设计收费标准（2002年修订本）；

13.询问笔录（5份）；

14.质证笔录；

15.投标投诉听证书面意见；

16.《招投标投诉行政处理决定书》网上截图；

17.招标活动投诉书的复函（云规划资源函〔2020〕191号）；

18.行政复议意见及事实依据。

本机关认为：本案的争议焦点为被申请人作出的招投标投诉处理决定书是否合法，针对争议焦点本机关评述如下：

一、被申请人具有对招投标活动监督的职能职责。中共云阳县委办公室《关于印发云阳县公共资源交易监管体制改革方案》的通知（云阳县委办〔2020〕28号）规定：整合监管职能。将公共资源交易集中统一监督职能整合到县发展改革委，县发展改革委对工程建设项目招标投标、政府采购、土地使用权和矿业出让、国有资产交易等公共资源交易实施集中统一监管。由此可见，被申请人对云阳县区域内工程建设项目招标投标具有监督的职权。第三人超宇集团有限公司不服云阳县规划和自然资源局的质疑回复，向被申请人投诉，被申请人调查核实后作出处理，主体合法；申请人系该项目的第一中标候选人，与处理决定有利害关系，提起行政复议，主体适格。

二、被申请人作出行政处理决定程序合法。第三人超宇集团有限公司于2021年6月8日向被申请人投诉，被申请人受理后调查了相关事实，于2021年7月8日作出处理决定，被申请人从受理到作出决定未超过30个工作日，被申请人作出投诉处理决定符合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十一条、《重庆市招标投标活动投诉处理实施细则》第十五条的规定，程序合法。

三、被申请人投诉处理决定认定事实清楚。本案中，招标文件第22页“3.1设计费最高限价：固定费率最高限价为80%，暂定设计费投标报价最高限价为855600.00元：投标人的投标总报价不得超过其最高限价，否则由评标委员会作否决投标处理。最终结算设计费金额=以最终审核结算的建安工程费为计费基数按02版的工程勘察设计收费标准（计价格〔2002〕10号）执行中标费率折扣结算，但最终设计费不得超过最高限价”。此处的80%与855600.00元之间的换算关系招标文件未作表述，被申请人认定该项目招标文件设计费部分表述不清，存在争议有事实依据。

被申请人向评标专家调查后，在评审过程中，评标委员会发现招标文件设计部分投标报价存在争议时，没有按照招标文件的澄清和补正程序办理，而是直接由交易中心工作人员解释招标文件，并予以采信；被申请人认定评标委员会未按照招标文件的要求处理投标报价争议符合本案的实际情况。

招标文件中对投标人资质条件、能力和信誉部分对工程总承包项目经理、设计负责人、施工技术负责人、主要管理人员及委托代理人的条件作出了要求，被申请人认定招标文件对施工负责人未作要求证据充分。

四、被申请人的处理结果不符合法律规定，应重新作出处理。

（一）招标文件中设计费报价部分未违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十三条规定：“招标人编制的资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响资格预审结果或者潜在投标人投标的，依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改资格预审文件或者招标文件后重新招标”。招标文件第22页对设计费招标最高限价855600.00元并规定不超过折扣费率的80%，引用了《工程勘察设计收费管理规定》（计价格〔2002〕10号）费率折扣作为计算依据。现被申请人查明的事实是未列明最高报价与折扣费率的关系，招标报价表述不清，可能存在两种以上的解释，根据《重庆市招标投标活动投诉处理实施细则》第二十四条的规定，评标委员会应作出不利于招标人的解释。该招标文件并未违反法律和行政法规的强制性规定，被申请人确认本项目招标、投标、中标无效，系对法律的误解。

（二）本案可以采取补救措施。招标文件第33页 “3.3投标文件的澄清和补正”规定了投标文件的澄清和补正程序，评标过程中，评标委员会认为投标人的投标文件不明确或者投标报价有细微偏差，完全可以采用澄清和补正程序进行处理。但评标委员未适用该程序，直接由招标代理机构交易中心工作人员解释招标文件，并予以采信；被申请人在处理决定书中也认定评标委员会的评标程序不符合招标文件的规定，评标程序中存在的问题可以采取补救措施。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十一条规定：“依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标”。《重庆市招标投标条例》第四十四条规定“投标人或者其他利害关系人对评标结果进行投诉的，有关行政监督部门按照下列规定处理：（一）属于评审依据明确，评分标准清晰的资格审查、否决投标、得分统计、商务得分等客观性评标行为的，责令招标人组织原评标委员会在评标基准价不变的基础上对相关投标文件进行复核，依法作出处理决定”。《重庆市招标投标活动投诉处理实施细则》第三十一条规定：“依法必须进行招标项目的评标活动，违反招标投标法和招标投标法实施条例规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，评标无效，应当依法重新组建评标委员会评标。前一次评标委员会成员不得参与重新评标”。

本案是因超宇集团有限公司不服否决投标引起的投诉，投诉请求为确认投诉人的投标有效，要求重新组织评标并撤销第一中标人的中标公示。对否决投标引起的投诉能够采取补救措施，应先采取采取补救措施，即使确认评标无效，也可由招标人重新组建评标委员会进行评标，根据本案的实际情况，被申请人可以责令招标人组织原评标委员会对投标文件进行复核或者重新组建评标委员会对投标进行评标。

综上，被申请人在投诉处理决定中认定事实清楚，确认本项目招标、投标、中标无效，由招标人依法重新招标的处理决定与法律规定不符，其决定应予撤销，被申请人应依法重新作出处理决定。

依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项2、5目，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定，本机关决定如下：

撤销云阳县发展和改革委员会《招标投诉行政处理决定书》（云发改投诉决〔2021〕5号），责令被申请人在收到本决定书后30个工作日内重新作出处理决定。

如不服以上决定，可在收到本决定书之日起15日内，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

云阳县人民政府  

　　　　　　　　　　　　　　　2021年10月16日