姚某某不服县交通局行政处罚案

行政复议决定书

（云府复〔2021〕42号）

申请人：姚某某。

被申请人：云阳县交通局。

申请人不服云阳县交通局《行政处罚决定书》（编号：渝交执罚〔2021〕1235100097）（以下简称97号处罚决定书）一案，于2021年7月9日申请行政复议，请求撤销该处罚决定书，本机关于同日予以受理并进行了审理，本案现已审理终结。

申请人请求：撤销《行政处罚决定书》（编号：渝交执罚〔2021〕1235100097）。

申请人称

一、基本事实。2020年5月13日，云阳县交通局、云阳县公安局发布公告，对云阳县G347江口至沙市段公路进行改造并断道封闭施工。因工程未能在规定时间内完工，2020年12月云阳县交通局等六家单位再次发布公告，将封闭施工时间延长至2021年3月31日。重庆市****开发有限公司中标承揽该工程第三标段，将劳务分包给重庆市**建筑劳务有限公司，申请人系其中班组组长，申请人购买了混凝土搅拌车在工地上作业。2021年3月23日11时许，申请人在处理边沟时使用混凝土搅拌车现拌混凝土时，云阳县交通运输综合行政执法支队认定为未取得运输经营许可，属于违法行为，决定罚款3万元。

二、被申请人认定事实及处罚不当。

（一）现场是施工工地。道路的界定，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第119条的规定是指公路、城市道路和虽在单位管辖方位内但允许社会机动车通行的地方。该法第32条规定，施工作业单位应当在经批准的路段和时间内施工作业。经道路主管部门和公安交通管理部门验收合格，符合通行要求后，方可恢复通行。对未中断交通的施工作业道路，公安机关交通管理部门应当加强交通安全监督检查，维护道路交通秩序，依据上列规定，在公路整改未验收前，不能作为道路使用，尽管当时有车通行，但对其他通行车辆属于道路，而对申请人作为施工作业的车辆，现场属于工地。《道路货物运输及站场管理规定》所称道路货物运输，是指位于道路上的运输行为，没有法规及文件规定正在施工的工地属于道路。所以，现场对于申请人的车辆属于在工地上使用，不属于在道路上，被申请人不具有管辖权。

（二）车辆属于非运营行为。《道路货物运输及站场管理规定》第二条规定：本规定所称道路货物运输经营，是指为社会提供公共服务，具有商业性质的道路货物运输活动。显然，货物运输经营行为具有服务对象的不特定性、服务内容为货物从甲地通过道路运输到乙地、服务性质为有偿服务。而申请人的混凝土自拌车是为了自己工地服务，不为社会其他需求者提供服务，不具有社会性；当时正在特定的地点提供自拌混凝土，是生产需要，不是进行货物运输；虽然搅拌车也是其工作带来效益，但劳动获利性质不同。所以，申请人并没有从事货运经营行为，而是工地施工作业。

（三）适用法律依据不足。处罚决定依据是《道路货物运输及站场管理规定》第五十七条“（一）未按规定取得道路货物运输经营许可，擅自从事道路货物运输经营的”。该条适用条件为从事货物运输行为，前面已经明确申请人不属于该行为。申请无运输许可证属实，如对工地作业车辆需要办理运输经营许可证，应当有明确的规定，但被申请人并未明确，也查阅不到相关规定，所以申请人适用法律依据错误。

综上，被申请人作出的行政处罚决定在认定事实、适用法律均存在错误，申请人依法提起行政复议，请求撤销原行政行为。

被申请人称

一、申请人违法事实清楚、证据充分。2021年3月23日11时45分，云阳县交通运输综合行政执法支队执法人员在云阳县江沙路检查时，发现申请人姚某某聘用驾驶员曾某某驾驶中联牌货车运输混凝土到重庆****有限公司承包的江沙路三标段工程，三标段项目部按140元一方的价格支付线给申请人费用，该费用包含车辆运费、驾驶员工资等。另查明，申请人未取得道路运输经营许可。以上事实有驾驶员曾某某询问笔录、申请人询问笔录、现场照片以及录音录像等证据证实，因此，申请人从事非法营运的违法事实清楚、证据充分。

二、申请人的辩解理由不能成立。

（一）申请人适用法律法规不当。1.根据《中华人民共和国道路运输条例》第二条规定：“从事道路运输经营以及道路运输相关业务的，应当遵守本条例。前款所称道路运输经营包括道路旅客运输经营（以下简称客运经营）和道路货物运输经营（以下简称货运经营）；道路运输相关业务包括站（场）经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训”。这里明确规定了道路运输包含“站（场）经营”。所以即使申请人的车辆是在施工场地内运输或者在搅拌站使用，也均属于道路运输经营的场地范畴。而申请人仅适用《中华人民共和国道路交通安全法》明显不当。《中华人民共和国道路交通安全法》第一条也明确规定了“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率制定本法”。显然道交法是为了维护广泛的道路交通秩序而制定，而《中华人民共和国道路运输条例》是国务院为了维护道路运输秩序专门制定的行政法规。根据特别法优于一般法的原则，本案应该适用《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定，即道路运输相关业务包括站（场）经营”。2.交通运输部颁发的《道路货物运输及站场管理规定》是根据《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定，针对货物运输行为制定的部门规章，该规定第二条规定“从事道路货物运输经营和道路货物运输站（场）经营的，应当适用本规定”。这里也明确了不只是道路上的货物运输，还有货物运输站（场）都是货运经营行为的场地，故申请人强调只有在道路上运输才算经营的理由不能成立。而且《中华人民共和国道路运输条例》和《道路货物运输及站场管理规定》均规定了被申请人对从事货物运输经营的违法行为具有执法权，因此，申请人称被申请人不具有管辖权的理由也不能成立。

（二）申请人所述不实。1.江沙路属于国道这是个不争的事实，并不能因道路在建设中，便认定其属于工地，而否认其道路的属性，且在施工中该道路也没有封闭。从被申请人执法人员现场拍摄的视频也能看出，申请人从事运输的道路当时并未封闭，查处现场道路明显有多辆社会车辆通行，现场并不是只有施工车辆。而且申请人的驾驶员在笔录中也有陈述，他是从**镇**村将混凝土运到江口镇**村工地，显然是在道路上从事运输行为，而不是申请人所称的在工地内使用。2.申请人所称的工地是其自己的工地并不属实。从执法人员调取的证据显示，重庆市****开发有限公司是将该路段的劳务分包给了重庆市**建筑劳务有限公司，该劳务公司法定代表人系张某，两公司签订了书面的劳务分包合同，并未提及申请人的任何信息。而申请人也在申请书中自认其是工地的班组组长，况且申请人系自然人，也没有承包劳务工程的资质，无论如何，该工地也不可能是申请人的工地。因此，申请人称车辆是为其自己工地服务不是事实。3.申请人系有偿经营。申请及其车辆驾驶员均认可该车辆收取了运费，故申请人使用该车辆向重庆市**建筑劳务有限公司承包的工地上运输混凝土应是具有商业性质的有偿经营行为。

三、本案适用法律正确且处罚适当。申请人的行为已经构成未取得道路运输经营许可，擅自从事货运经营的违法行为，属于《道路货物运输及站场管理规定》的调整范围，该管理规定第十二条规定：道路运输管理机构对符合法定条件的道路货物运输经营申请作出准予行政许可决定的，应当出具《道路货物运输经营行政许可决定书》（见附件3），明确许可事项。在10日内向被许可人颁发《道路运输经营许可证》，在《道路运输经营许可证》上注明经营范围。第五十七条第（一）项规定：未按规定取得道路运输经营许可，擅自从事道路货物运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。申请人的违法所得不足2万元，因此，本案适用上述规定，对申请人处以3万元罚款，适用法律正确且处罚适当。

四、被申请人作出行政处罚决定程序合法。被申请人于2021年4月29日作出《行政处罚告知书书》（渝交执〔2021〕1235100097），当日邮寄送达给申请人，申请人于2021年5月2日签收，被申请人已依法告知了申请人的违法事实以及拟作出行政处罚的理由和依据，告知申请人享有陈述、申辩及听证的权利。被申请人于2021年5月10日作出决定，对申请人给予罚款人民币3万元的行政处罚并邮寄送达给申请人。

综上所述，申请人未取得道路运输经营许可，擅自从事运输经营的违法行为事实清楚，证据充分，被申请人作出行政处罚决定程序合法、适用法律正确、处罚适当。因此，请求复议机关依法维持申请人的行政处罚。

经审理查明：中联牌货车系申请人所有，重庆****有限公司承包了江沙路三标段施工工程，并将该标段的劳务发包给重庆**建筑劳务有限公司，申请人从重庆****有限公司项目部承包了江沙路三标段的边沟工程，由项目部负责供材料，申请人从2020年5月开始施工，工程单价为140元/方。申请人聘请了曾某某驾驶中联牌货车从**镇**村拉混凝土到江口镇**坝，申请人用运送的混凝土做边沟工程。

2021年3月23日，被申请人在检查中发现申请人所有的中联牌货车涉嫌未取得道路运输经营许可证擅自从事道路运输经营行为。于当日立案登记，制作了现场笔录并由申请人签字确认，申请人同日作出《违法行为（现场）通知书》并送达给申请人，责令申请人立即停止违法行为；对申请人及曾某某进行询问并制作了笔录；2021年4月23日，被申请人集体讨论了该案，同月29日被申请人作出《云阳县交通行政处罚告知书》（渝交执〔2021〕1235100097），告知了申请人拟作出行政处罚的事实、依据、处罚金额，申请人可以在收到告知书后三日内提出陈述申辩并有权提出听证；被申请人将告知书邮寄送达给申请人，申请人于2021年5月2日收到告知书。经负责人审批后，被申请人于2021年5月10作出《行政处罚决定书》（渝交执罚〔2021〕1235100097）并邮寄送达给申请人，申请人签收了该处罚决定书。

处罚决定书记载了经查明的事实，认为申请人的行为违反了《道路货物运输及站场管理规定》第十二条第一款的规定；依据《道路货物运输及站场管理规定》第五十七条第（一）项的规定，给予申请人罚款人民币30000.00元（大写：叁万元整）的行政处罚。同时告知了不服该决定的救济途径。

以上事实有下列证据予以证明：

1.行政复议申请书；

2.申请人的身份证复印件；

3.云阳县G347江口至沙市段公路改建工程断道封闭施工的公告及照片；

4.重庆市****开发有限公司与重庆市**建筑劳务有限公司《劳务分包合同》；

5.行政复议答复书；

6.立案登记表；

7.现场笔录；

8.违法行为通知书；

9.询问笔录（2份）及执法光盘1张；

10.现场照片（2张）；

11.重庆市**建筑劳务有限公司证明；

12.云阳县交通局行政处罚告知书（渝交执〔2021〕1235100097）及快递详情单；

13.云阳县交通局行政处罚决定书（渝交执罚〔2021〕1235100097）及快递详情单；

14.行政处罚定审批表；

15.当事人送达地址确认书；

16.重大案件集体讨论记录；

17.行政执法证复印件。

本机关认为：本案争议焦点是被申请人作出的行政处罚决定是否合法，针对焦点本机关评述如下：

一、被申请人有对道路运输违法行为检查、给予行政处罚及采取行政强制的职权。《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”。中共云阳县委机构编制委员会《关于云阳县交通局所属事业单位机构编制事项》的通知（云委编发〔2020〕17号）规定：（一）机构设置。云阳县交通运输综合执法支队，为云阳县交通局管理的行政执法机构，机构规格为正科级。（二）主要职责。云阳县交通运输综合执法支队以县交通局的名义，统一行使交通运输领域行政处罚权及与之相关的行政检查、行政强制权等执法职能。1.承担全县交通运输领域综合行政执法工作的组织、指导、协调和监督工作。贯彻执行交通运输综合行政执法管理制度、执法标准规范。2.承担公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、海事行政的执法职能。组织、协调公路超限运输治理的执法工作。3.承担公路、水运等交通建设工程质量和安全生产监督管理的执法职能。被申请人系云阳县境内的交通运输管理部门，具有对境内交通运输领域的违法行为实施监督检查及给予行政处罚的职权，被申请人对申请人的违法行为实施行政处罚，主体合法；申请人系行政处罚的相对人，对处罚决定不服，依法提起行政复议，主体适格。

二、被申请人收集证据合法、处罚程序合法。云阳县交通运输综合行政执法支队执法人员2021年3月23日在云阳县江沙路段执法检查时发现中联牌货车涉嫌未取得道路运输经营许可证擅自从事道路运输经营的违法行为。立案登记后，制作了现场笔录，询问了当事人和证人并制作了询问笔录，处罚前送达了行政处罚告知书，书面告知了拟作出行政处罚的事实、依据、处罚金额及提出申请听证的时间；处罚前集体对该案进行了讨论，并经负责人审批后作出行政处罚决定，被申请人立案受理、收集证据、作出行政处罚决定符合《中华人民共和国行政处罚法》的程序规定，处罚程序合法。

三、申请人的违法事实清楚，被申请人作出行政处罚决定符合法律规定。《道路货物运输及站场管理规定》第二条规定：“从事道路货物运输经营和道路货物运输站（场）经营的，应当遵守本规定。本规定所称道路货物运输经营，是指为社会提供公共服务、具有商业性质的道路货物运输活动。道路货物运输包括道路普通货运、道路货物专用运输、道路大型物件运输和道路危险货物运输”。根据《道路货物运输及站场管理规定》第八条、第十二条、第十四条的规定，从事普通货物运输应取得《道路运输经营许可证》，总质量4500千克及以下普通货运车辆从事普通货运经营的，无需取得《道路运输经营许可证》及《道路运输证》。本案中，申请人系中联牌货车的所有人有申请人的笔录为证。为了保证江沙路的升级改造施工进度和安全，相关部门发出江沙路全封闭施工并禁止所有车辆通行，但江沙路并未禁止施工车辆通行。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条规定，本法中下列用语的含义：（一）“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。（二）“车辆”，是指机动车和非机动车。（三）“机动车”，是指以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的供人员乘用或者用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆。道路交通安全法中的道路可以理解为指专供车辆通行的道路及其他车辆可通行的场所，江沙路在升级改造工程是对原来的路面拓宽及部分路段的优化，并不改变原有道路的性质，申请人认为江沙路在封闭施工期间不属于道路的理由不符合本案的实际情况。从被申请人提供的相关证据看，申请人所有的中联牌货车用途为专门运送混凝土到申请人所承包的工地使用，运送混凝土的成本及利润混同到申请人从重庆****有限公司项目部结算的工程款（劳务费）中，被申请人认定中联牌货车从事道路营运行为证据充分，申请人认为其所有的中联牌货车系自用并非从事运营与本案查明的事实不符。

《道路货物运输及站场管理规定》第五十七条规定：“违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未按规定取得道路货物运输经营许可，擅自从事道路货物运输经营的”。因申请人所有的中联牌货车的收入混同到结算的工程款（劳务费）中，无法单独确定，被申请人依据该条中“没有违法所得或者违法所得不足2万元”确定对申请人的行为处以叁万元罚款系最低罚款金额，处罚适当，应予维持。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，本机关决定如下：

维持被申请人作出的《云阳县交通局行政处罚决定书》（案号：渝交执罚〔2021〕1235100097）。

如不服以上决定，可在收到本决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

云阳县人民政府  

　　　　　　　　　　　　　　2021年8月31日