关于废止《云阳县国有建设用地批后监管办法的通知》实施后评估工作的报告

根据《云阳县人民政府关于印发云阳县行政规范性文件后评估办法的通知》（云阳府发〔2022〕12号）要求，需对行政规范性文件的内容、实施成效、存在问题等进行调查、分析、评价，提出行政规范性文件修改或者废止的建议。为此，云阳县规划和自然资源局组织相关部门、科室对《云阳县国有建设用地批后监管办法的通知》（以下简称《通知》）规范性文件进行了后评估。现将后评估工作情况报告如下。

一、基本情况

为加强国有建设用地批后监管工作，推进土地节约集约利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国务院关于促进节约集约用地的通知（国发〔2008〕3号）等法律法规和政策规定，经县政府同意，决定在全县执行此办法，该《办法》于2010年5月1日起施起施行，通知内容如下：

1．本办法所称国有建设用地批后监管，是指国有建设用地从批准供地到项目竣工验收期间，依照国有建设用地批准文件、划拨决定书、出让合同等，对土地使用权人使用土地情况进行的监督管理。

2．县土地行政主管部门负责全县国有建设用地批后监管的管理工作。

县财政局、县城乡建委、县规划局等相关部门，按照各自职责共同做好国有建设用地批后监管工作。

3．国有建设用地批后监管的主要内容：

（1）是否按照规定的时限开工、竣工；

（2）是否按照规定的用途使用土地；

（3）是否存在土地闲置行为；

（4）是否完成规定的投资强度；

（5）改变用途或提高容积率的，是否按规定办理相关批准手续、补缴土地有偿使用费等；

（6）是否非法转让土地使用权；

（7）其他需要列入监管的事项。

4．建立建设用地批后公示制度。国有建设用地批准文件、划拨决定书下发或出让合同等签订后，土地使用权人应在宗地现场显著位置设置用地信息公示牌，将国有建设用地批准文号（划拨决定书或出让合同号）、用途、面积、四至边界、容积率、开工日期、竣工日期、监管机构、举报电话等内容进行公示，方便社会监督。

5．建立建设用地批后监管警示制度。土地使用权人有可能违规违约使用土地以及造成土地闲置的，县土地行政主管部门应当向土地使用权人发出书面警示通知，提醒土地使用权人依照规定及合同的约定使用土地。

6．完善建设用地批后审查把关制度。县土地行政主管部门在办理土地转让、改变用途审批以及抵押、变更登记等手续时，一并审查该宗土地的批后使用情况。有违规违约使用土地行为的，应查处后再按规定办理相关手续。

7．完善建设项目竣工验收制度。将土地使用权人用地中履行国有建设用地批准文件或划拨决定书、出让合同情况，作为建设项目竣工验收的一项重要内容。对验收合格的，县土地行政主管部门出具土地利用核验合格意见书。没有县土地行政主管部门的核验意见，或者核验不合格的，不得通过竣工验收。

8．有下列情形之一的，按闲置土地依法处置：

（1）超过国有建设用地划拨决定书、出让合同规定的动工开发建设期限未动工的；

（2）国有建设用地划拨决定书和出让合同未规定或约定动工开发建设日期的，自国有建设用地划拨决定书或出让合同生效之日起满一年未动工开发建设的；

（3）已动工开发建设但开发建设的用地面积占应当动工开发建设总用地面积不足1/3，或者已投资但投资额（不含土地取得成本）不足总投资额（不含土地取得成本）的1/4，且未经批准中止开发建设连续满一年的；

（4）法律、法规、规章规定的其他情形。

二、成立评估工作小组

根据《云阳县人民政府关于印发云阳县行政规范性文件后评估办法的通知》（云阳府发〔2022〕12号）要求，专门召开后评估工作会议，组成专门工作组，确定相应责任人，开展评估工作。制定了相应的评估工作实施方案，方案就评估工作涉及范围、评估方法手段、评估路径措施、实施步骤阶段、时间节点要求、工作质量标准等予以明确，确保本次评估工作的顺利开展和完成 。

三、评估方案

（一）评估主要内容

1．评估工作开展基本情况

根据评估要求，通过察看资料、走访座谈、实地考察、调查问卷、评估论证等方式，开展评估工作，形成初步评估报告。初步评估报告经审核后，形成评估报告。

（二）文件贯彻执行情况

1．文件《通知》实施情况。包括通知发布后工作实施情况、取得的成效、存在的问题、社会各界反映和评价情况。

2．对行政规范性文件在合法性、可协调性、可操作性、实效性等方面进行客观评价。

3．提出评估结论。包括规范性文件的执行效果、制度评价、存在的主要问题，以及修改、废止、解释、制定配套制度、改进管理等相关建议。

（三）时间安排

1．工作准备阶段

成立评估工作小组，拟订评估工作方案，初步确定评估工作内容。

2．评估实施阶段

通过察看资料、走访座谈、实地考察、调查问卷等方式，独立开展评估工作，形成实施效果系统评估初步报告，交县司法局进行审核。根据审核意见，形成评估报告。

3．成果提交阶段

县规划和自然资源局组织相关部门、企业、专业人士及群众代表等，召开座谈会，对评估报告进行论证。根据论证会提出的意见建议，对评估报告再次进行修改，并形成最终评估报告。

四、本次评估的主要意见

1．合法性评价。合法性是指规范性文件的各项规定是否与上位法的相关规定一致。评估对象文件作为云阳县国有建设用地批后监管的重要依据文件，其立法位阶为行政规范性文件，制定时的主要依据文件有《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）、《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009年修订）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）等。经对比，制定当时不存在与上位法依据相抵触的情形。

但2014年5月22日，国土资源部发布了《节约集约利用土地规定》（第61号令），2019年7月24日发布的《自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定》，修改了《节约集约利用土地规定》。2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议对《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》均进行了修订，故本次评估对象的部分内容与现行规定存在一定差异。

一是关于土地闲置的规定有差异。评估对象第九条和第十三条规定：以下情形属于土地闲置：（一）超过国有建设用地划拨决定书、出让合同规定的动工开发建设期限未动工的；（二）国有建设用地划拨决定书和出让合同未规定或约定动工开发建设日期的，自国有建设用地划拨决定书或出让合同生效之日起满一年未动工开发建设的；（三）已动工开发建设但开发建设的用地面积占应当动工开发建设总用地面积不足1/3，或者已投资但投资额（不含土地取得成本）不足总投资额（不含土地取得成本）的1/4，且未经批准中止开发建设连续满一年的。土地闲置满一年不满两年，属于出让用地的，按出让价款的20%征收土地闲置费；属于划拨用地的，按划拨价款的20%征收土地闲置费，没交划拨价款的，按土地成本的20%征收。

而2019年新修订的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

二是关于土地用途变更的处罚规定有差异。评估对象第十五条规定：土地使用权人未按照批准用途使用土地的，县土地行政主管部门应当责令限期改正；拒不改正的，责令交还土地，并依法予以处罚。而2019年新修订的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定：土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。新修订的《中华人民共和国土地管理法》关于收回国有土地使用权的情形并无未按规定用途使用土地这一情形。且新修订的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条明确规定：在非因社会公共利益的需要外，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回。

三是2021年7月2日中华人民共和国国务院令第743号第三次修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十八条对于监管工作人员在监管工作和执法过程中，可以采取的措施，进行了比评估对象更详细的规定。

四是由于云阳县机构改革完成后，评估对象明确规定的县城乡建委、县规划局、县土地行政主管部门的行政机关称谓、职责和工作内容已发生变化，应当及时清理。

综上，评估对象在制定时均与相关上位法在立法指导思想、主体职责和制度设计方面具有一致性，符合合法性要求。但因本次评估对象制定所依据的上位法已经修订和机构改革的原因，评估对象的部分内容与现行规定存在一定差异。需要及时启动修订或废止程序。

2．合理性评价。行政规范性文件合理性的内涵包括文件制定的必要性、可行性。对行政规范性文件进行合理性评估，应从文件自身的合法性、行政自由裁量权控制等方面进行，考量其遵循的社会管理职能、目的、效果，以及文件的制定程序等。基于此，根据行政法律法规、行政管理相关的理论、原则以及规定，综合制定时的社会管理实际，以及本次评估过程中的征求意见、建议情况和分析论证意见，认为本次评估对象的内容及制定程序，符合行政规范性文件的合理性要求，不存在合理性问题。

但如上文合法性评价所述，因客观情况变化，部分上位法在本次评估对象制定后有些调整，本次评估对象的部分内容与现行规定存在一定差异，且评估对象规定的主要内容在上位法已做了较详细的规定。故严格来讲本次评估对象还是存在一定的不合理性。

3．可操作性。评估对象作为规范国有建设用地批后监管工作的规范性文件，既要考虑相关职能部门执行规范性文件中工作流程的可能性和可行性，又要考虑被监管事项责任人自觉守法的可能性和可行性，以保证规范性文件能够实际的操作和有效的实施。总体上看评估对象涉及的各部门职能职责设置合理、权责分明、监管内容明确，符合法律法规的授权，在实施过程中得到了较好的贯彻执行，具有可操作性。

4．可协调性。评估对象在制定时与其他法律、法规等设定的各项制度之间相互衔接协调，不存在冲突，相关配套制度完备，符合协调性相关要求。但随着评估对象制定所依据的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）等法律法规和政策规定在本次评估对象制定后有些调整，评估对象将面临与新出台的法律法规和政策规定文件不协调的问题。

5．实效性。评估对象实施十二年多以来，云阳县规划和自然资源局认真贯彻落实，通过不断的努力，改善了全县国有建设用地批后监管工作，促进了经济与社会的发展。

综上，根据行政规范性文件评估相关规定及本次评估的目的和要求，在全面评估后认为，《云阳县国有建设用地批后监管办法的通知》（云阳府发﹝2010﹞51号），在合法性、合理性、协调性、操作性、规范性等方面未发现存在实质性问题。同时，综合征集到的意见、建议和走访了解的情况认为，本次评估对象与改革精神和形势发展具有良好的适应性，实施后云阳县的国有土地批后监管等工作的改善发挥了积极作用，社会反映和效果较好。但是，因上位法在本次评估对象制定后有些调整，导致本次评估对象的部分内容与现行规定存在一定差异。

五、《通知》的后评估汇总分析

按照行政规范性文件管理规定、规范性制定后评估规定，对《云阳县国有建设用地批后监管办法的通知》（云阳府发﹝2010﹞51号）进行全面评估，因上位依据已发生更改，根据《云阳县人民政府关于印发云阳县行政规范性文件后评估办法的通知》的规定，建议废止，并按照行政规范性文件法定程序备案。

  云阳县规划和自然资源局

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